Dövlət vəsaitinə nəzarət (Gemini ilə söhbət)

Ezamiyyə ilə bağlı postumda Avropa qanunvericiliyinə dair növbəti postlarımda hissə-hissə məlumat paylaşacağımı qeyd etmişdim.

Özümün də uzun müddət cavab axtardığım bir suala nəhayət ki, cavab tapdım deyəsən. Sual bu idi ki, dövlət qurumlarının və dövlət şirkətlərinin (State-owned enterprises - SOE) xərclədiyi (1) hansı vəsaitə, (2) kimlər və (3) necə effektiv nəzarət etməlidir? Sıra ilə başlayım 

Məbləğindən asılı olmayaraq bütün xərclənən vəsaitlərə nəzarət olmalıdırmı?

"Dövlət satınalmaları haqqında" Azərbaycan Respublikası Qanunun 3.8-ci maddəsinə əsasən cari ilin satınalma planında nəzərdə tutulmayan və bir büdcə ili ərzində cəmi dəyəri 10 000 (on min) manatadək (ali, 1-ci və 2-ci kateqoriya dövlət orqanları, habelə cari ilin 1 yanvar tarixinə dövlət büdcəsindən maliyyələşdirilməyən satınalan təşkilatlara münasibətdə isə 20 000 (iyirmi min) manatadək) olan satınalmalara qanun şamil edilmir. Yəni hər satınalan təşkilat kateqoriyasından asılı olaraq hər il 10-20 min manata qədər vəsaiti istədiyi kimi xərcləyə bilər, bu məbləğdən sonrakı hər manatın xərclənməsi ilə Qanuna uyğun həyata keçirilməlidir.

Bəs xarici praktika bu məsələdə nə deyir? Açığı mən həmişə beynəlxalq praktika deyəndə Dünya Bankı və ya Asiya İnkişaf Bankına istinad edirdim ancaq bazarı araşdırdıqca Avropa Direktivləri, xüsusilə bu direktivin tələbləri çərçivəsində formalaşmış milli qanunvericiliklərə istinadın daha doğru olduğunu görürəm.

Avropa İttifaqı tələbləri

Aİ qanunvericiliyi pul dəyəri aşağıdakı məbləği aşan və transsərhəd maraq doğurduğu güman edilən tenderlər üçün minimum uyğunlaşdırılmış qaydalar müəyyən edir. Bununla belə, daha aşağı qiymətə malik tenderlər üçün Aİ qanunvericiliyinin ümumi prinsiplərinə riayət etməli olan milli qaydalar tətbiq edilir.

• Tikinti müqavilələri üçün - 5.538.000 AVRO ~11 milyon manat

• Mal və xidmət müqavilələri üçün - 143.000 AVRO ~300 min manat

Digər kateqoriyaları, mərkəzi və digər dövlət orqanları kateqoriyaları üçün də hədlər var ancaq bizə aid olan hissələri bu formadadır. Yəni Avropa İttifaqının satınalma direktivləri yuxarıda qeyd olunan məbləğdən böyük müqavilələrə şamil olunur.

Ümumdünya Ticarət Təşkilatının tələbləri

Ümumdünya Ticarət Təşkilatının (ÜTT) Dövlət Satınalmaları haqqında Sazişi (ingiliscə: Government Procurement Agreement - GPA) iştirakçı ölkələrin dövlət satınalmaları bazarlarını bir-birinə açmağı hədəfləyən çoxtərəfli bir sazişdir. Bu Sazişin tətbiqi üçün minimal məbləğ hədləri (thresholds) birbaşa avro və ya dollar kimi valyutalarda deyil, Beynəlxalq Valyuta Fondunun beynəlxalq ehtiyat aktivi olan Xüsusi Borcalma Hüquqlarında (Special Drawing Rights - SDR) müəyyən edilir. Bu, valyuta məzənnələrinin dəyişməsindən asılılığı azaltmaq üçündür. Hədlər hər iki ildən bir yenilənir və hal-hazırda aşağıdakı hədlər qüvvədədir.

Yəni yuxarıdakı hədləri keçən müqavilələr olduğu təqdirdə ÜTT-ə üzv ölkələr üçün avtomatik olaraq GPA razılaşmasının şərtləri aktivləşir.

Aİ üzvü olan Fransada tələblər

Fransa ilə bağlı bir neçə həftə əvvəl bir post paylaşmışdım və Azərbaycandakı cari satınalma sisteminə nə qədər bənzədiyini vurğulamışdım. Bu səbəbdən Fransa satınalma sistemini bir xeyli araşdırdım və Gemini ilə söhbət etmişəm bir xeyli.

Fransada Avropa hədlərindən aşağı olan, 40 min avronu keçən satınalmalar üçün daha sadələşdirilmiş və çevik prosedurlar (procédures adaptées və ya MAPA) tətbiq edilir. Sifarişçi təşkilat prosedurun şərtlərini özü müəyyən edir, lakin şəffaflıq, rəqabət və iştirakçılara bərabər münasibət prinsiplərinə əməl etməlidir. Bu məbləğə qədər olan satınalmalar üçün sifarişçi təşkilat heç bir rəsmi reklam və tender proseduru olmadan birbaşa müqavilə bağlaya bilər (lakin düzgün idarəetmə və vəsaitlərin səmərəli istifadəsi tələb olunur).

Azərbaycanda bu praktikanı tətbiq etsək hansı hədlər olmalı idi?

Geminiyə tapşırdım ki, Fransa iqtisadiyyatı ilə Azərbaycanı müqayisə edib 40 min avronu milli qanunvericiliyə uyğunlaşdır. İki ölkənin adambaşına düşən ÜDM (AQP) göstəricilərini bir-birinə bölərək 19,000 USD/58,000 USD≈0.327 əmsal müəyyən etdi və bu əmsalı 40 min avroya vurub yuvarlaqlaşdıraraq hər satınalma predmeti üçün bu həddin 25,000 AZN olmalı olduğunu təklif etdi. Daha sonra soruşdum ki, onda 25000 manatdan aşağı satınalmalara bəs nəzarət necə olacaq? Əlavə məlumat üçün də qeyd etdim ki, elə qurumlar var elə illik büdcələri 5-10 min manatdır. Daha sonra 18 sentyabrda dərc olunan OECD-nin İstanbul Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı çərçivəsində Azərbaycanda Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə Monitorinqinin Beşinci Raundu Nəticə Hesabatını paylaşdım, xüsusilə hesabatdakı 5.2.3-cü "benchmark"ı (~5000 manata qədər satınalmaların tənzimlənməməsinin normal olduğunu və 100% bal ilə qiymətləndirildiyini) Gemini-nin diqqətinə çatdırdım.

Uzun müzakirədən sonra aşağıdakı məbləğlərə bölməklə dördpilləli modeli təklif etdi:

1. Cüzi xərclər (qanundan tam azad olma) - Hər bir fərdi satınalma üçün dəyəri satınalan təşkilatın illik büdcəsinin (əmək haqqı fondu xaric) 5%-dən və eyni zamanda mütləq olaraq 2500 AZN-dən çox olmayan məbləğ.

2. Mikro satınalmalar (prosedurdan azad olma) - Hər bir fərdi satınalma üçün dəyəri satınalan təşkilatın illik büdcəsinin (əmək haqqı fondu xaric) 20%-dən VƏ eyni zamanda mütləq olaraq 25,000 AZN-dən çox olmayan məbləğ (2500 AZN-dən yuxarı olan alışlar bura daxildir).

3. Orta dəyərli satınalmalar (sadələşdirilmiş rəqabətli prosedur) - 25,000 AZN-dən 100,000 AZN-ə qədər olan satınalmalar.

4. Yüksək dəyərli satınalmalar (tam rəqabətli prosedur) - 100,000 AZN-dən yuxarı olan bütün satınalmalar.

Dövlət vəsaitinin səmərəli xərclənməsinə kim nəzarət etməlidir?

Yuxarıdakı təklifi tətbiq etmək istəyəndə ağla gələn ilk sual "Prosedur yoxdursa 25 min manatdan aşağı satınalmaların effektivliyinə kim və necə nəzarət edəcək?"

Cari qanunvericiliyə görə Qanunun 3.8-ci maddəsində qeyd olunan məbləğdən yuxarı hər manatın xərclənməsinə nəzarət orqanı olaraq Antiinhisar və İstehlak Bazarına Nəzarət Dövlət Agentliyi nəzarət etməlidir. Etender.gov.az portalını təhlil etsəniz görərsiniz ki, Azərbaycanda hardasa 4 mindən çox aktiv satınalan təşkilat var və hər il minlərlə müsabiqə və ya bir mənbədən satınalma həyata keçirilir. Qeyd edək ki, nəzarət orqanının həyata keçirdiyi nəzarət ex-ante yəni proses baş verməzdən əvvəl olur. Nəzarət orqanından fərqli olaraq isə dövlət vəsaitinin səmərəli xərclənməsinə nəzarət edən digər qurumlar olan Dövlət Maliyyə Nəzarəti Xidməti və Hesablama Palatası tərəfindən bu nəzarət ex-post, yəni proses baş verdikdən sonra həyata keçirilir. Bir də Dövlət Xəzinədarlıq Agentliyi var ki, onun nəzarəti bu iki mərhələnin ortasında hesab etmək olar. Maliyyə Monitorinq Xidməti isə prosesə ümumi olaraq nəzarət edir.

Gemini tərəfindən təklif edilən həddən aşağı satınalmalar necə keçirilməlidir və necə nəzarət edilməlidir sualına cavab olaraq bildirdi ki:

1. Cüzi xərclər: Heç bir satınalma proseduru tələb olunmur. Birbaşa alış həyata keçirilir. Portalda məlumatların dərc edilməsi tələb olunmur. Nəzarət yalnız standart mühasibatlıq qaydaları və sonrakı maliyyə auditi (məs. Hesablama Palatası, Dövlət Maliyyə Nəzarəti Xidməti tərəfindən) ilə aparılmalıdır

2. Mikro satınalmalar: Rəqabətli prosedurdan (tender, kotirovka sorğusu) tam azaddır. Birbaşa müqavilə bağlanmasına icazə verilir. Şəffaflıq MƏCBURİDİR. Müqavilə imzalandığı rüb bitdikdən sonra 30 gün ərzində bu üsulla bağlanan bütün müqavilələr barədə məlumatlar toplu şəkildə dövlət satınalmaları portalında dərc edilməlidir. Sonrakı maliyyə auditi və portal üzərindən ictimai nəzarət aparılmalıdır.

3. Orta dəyərli satınalmalar: Kotirovka sorğusu metodu (ən azı 3 təchizatçıdan təklif alınması) tətbiq olunmaldır. Şəffaflıq MƏCBURİDİR. İmzalandığı ay bitdikdən sonra 30 gün ərzində bu üsulla bağlanan bütün müqavilələr barədə məlumatlar toplu şəkildə portalda dərc edilməlidir. Antiinhisar və İstehlak Bazarına Nəzarət Dövlət Agentliyi tərəfindən prosedur nəzarəti, sonrakı audit və ictimai nəzarət aparılmalıdır.

4. Yüksək dəyərli satınalmalar: Açıq tender tender metodları tətbiq edilməlidir. Şəffaflıq MƏCBURİDİR. Həm tender elanı əvvəlcədən, həm də bağlanmış müqavilə barədə məlumat müqavilə imzalandıqdan sonra 30 təqvim günü ərzində fərdi qaydada portalda dərc edilməlidir. Tam prosedur nəzarəti, sonrakı audit və gücləndirilmiş ictimai nəzarəti təşkil edilməlidir.

Maraqlı tərəflərin nəzarəti

Dövlət və ya özəl fərq etmədən istənilən özəl və ya dövlət təşkilatı tərəfindən keçirilən satınalmalara etibarın artırılmasının və nəzarətin ən effektiv yolu düzgün şikayət mexanizmi formalaşdırmaqdan keçir. Bu mexanizm olmayandan sonra "belədir, get kimə şikayət edirsən elə" deyilib yola verilən təchizatçının nə satınalan təşkilata, nə də onun keçirdiyi satınalmaya güvəni olmur və "tenderi udmaq" üçün artıq təchizatçı da düz yolların olmadığını görüb əyri yollar axtarır.

İctimai nəzarət

Burada digər vacib nüans ondan ibarətdir ki, bütün proseslərə təkcə müvafiq qurumlar tam nəzarət edə bilməz. Məhz ŞƏFFAFLIQ təmin edildiyi, zəruri məlumatlar açıq paylaşıldığı təqdirdə ən güclü İCTİMAİ NƏZARƏT sayəsində risklər minimallaşdırıla, korrupsiya, sui-istifadə, favoritizm halları minimallaşdırıla bilər.

Nəzarət necə təşkil edilməlidir?

Hər qərarı mütləq kimsə yoxlamalıdır?

Azərbaycanda satınalmalara nəzarət deyilən ilk ağla gələn satınalan təşkilatların qərarlarının nəzarət orqanı ilə razılaşdırılmasıdır. Buna bənzər yolu Fransa da 2016-cı ilə qədər keçib və strategiyanı dəyişdiriblər. Ümumiyyətlə nəzarətin əsasən 2 tipi mövcuddur: 1) sərhəd buraxılış nöqtələrindəki kimi tək-tək yoxlama, 2) seçmə və ya təsadüfi üsulla yoxlama.

1-ci üsul həddindən artıq çox resurs tələb edən yoldur. Resurs və imkanlar aşağı olduqda, manual iş yükü çox olduqda darboğazlar (bottleneck) yaranır və bu da ciddi narazılıqlara səbəb olur. Digər üsul isə müəyyən edilən risk meyarlarına görə yoxlama üsuludur ki, burada yalnız risk kateqoriyasına uyğun gələn hallar ətraflı yoxlanılır.

Qeyd edim ki, Open Contracting Partnership tərəfindən akademik ədəbiyyatdan və ən yaxşı beynəlxalq təcrübədən istifadə edilməklə dövlət satınalmalarında planlaşdırmadan icraya qədər satınalma prosesi boyunca korrupsiya risklərini 73 qırmızı bayraq (red flags) siyahısı və onun müəyyən edilmə alqoritmi hazırlanıb. Bu üsullar tətbiq edilməklə real rejimdə seçmə üsulla darboğaza səbəb olmadan nəzarət mexanizmləri formalaşdırmaq olar ancaq bunun üçün ilkin şərt bütün prosedurların tam elektronlaşdırılaraq qırmızı bayraqları müəyyən etmək üçün istifadə edilən dataların elektronlaşdırılmasıdır.

Şikayət mexanizmi - gözləmə müddəti

Dünyada dövlət satınalmalarına nəzarət üçün tətbiq olunan ən yayğın və ənənəvi metod isə şikayət əsasında nəzarətin həyata keçirilməsidir. Şikayətə baxılması üçün bəzi Avropa ölkələrində yarı-məhkəmə formatında, müstəqilliyinə təminat verilən və üzvləri ən ali orqan tərəfindən müddətsiz seçilən nəzarət orqanları yaradılıb, bəzi ölkələrdə isə bütün hallara baxmaq üçün ixtisaslaşmış məhkəmələr mövcuddur. Azərbaycanda da birinci metoddan istifadə edilib lakin hazırki format Avropadakı şərtlərə tam cavab vermir.

2024-cü ildə Azərbaycanda tətbiq olunmağa başlayan amma əksəriyyətinin hələ də mənasını tam dərk etmədiyi "gözləmə müddəti" (standstill period) mexanizmi şikayətin tənzimlənməsində ən yaxşı üsullardan biri hesab olunur. Azərbaycan qanunvericiliyində bu müddət 5 iş günü müəyyən edilib (əksəriyyət bu müddətin çox olduğunu düşünür), lakin Avropa təcrübəsində bu müddət ən azı 10 təqvim günü (Article 2a - 2), Dünya Bankı təcrübəsində (5.79) ən azı 10 iş günüdür. Sadə dillə desək, gözləmə müddəti – satınalma prosesində qalibin müəyyən edildiyi anla müqavilənin rəsmi olaraq imzalandığı an arasında tətbiq edilən məcburi fasilə dövrüdür. Bu fasilənin əsas məqsədi uduzan təchizatçılara qərarla tanış olmaq və hər hansı bir qanun pozuntusu və ya haqsızlıq olduğunu düşünürlərsə, müqavilə bağlanmadan öncə şikayət etmək üçün real imkan yaratmaqdır. Çünki bu müddət tətbiq edilmədən birbaşa müqavilə imzalandığı halda təchizatçı haqlı olsa belə real tədbirlər görmək imkanları məhdudlaşır.

Nəticə

Təkliflər çox maraqlı və məntiqli gəldi mənə açığı. Gemini bir məsələni də yaxşı yada saldı ki, bir orqan tərəfindən bütün proseslərə mütləq nəzarət edilməsini gözləmək sadəlövhlükdür və mümkün də görünmür. Bu prosesdə bütün nəzarət qurumları iştirak etməlidir. Hansısa qurum işini layiqincə görmürsə digər qurum onun əvəzindən bütün məsuliyyəti üstünə götürüb işi düzgün görə bilməz, çünki zəncir həmişə ən zəif halqasından qırılır. İctimai nəzarət və düzgün şikayət mexanizmləri də mütləq təmin edilməlidir.

Bir də müəyyən risklər var ki, ondan qaçmaq üçün sərf etdiyini enerji, prosedur və ona çəkilən xərclərə qətiyyət dəymir, onu qəbul etmək lazımdır. "Maverick spending" deyilən "cüzi xərclər" və "mikro satınalmalar"ı prosedurla tam tənzimləməyə çalışmaqla oğurlanmasının qarşısını almağa çalışdığın vəsaitdən də qat-qat artıq xərc çəkməli olursan.